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文章介绍 内容摘要： 鞠海龙等认为，日本南海政策是日本长期依托日美同盟推进自身亚太政策过程中形成的区域性地缘政策。该政策并非以独立政策文本的形式展现，而是散见于日本对华、对东盟国家和相关地区事务的政策碎片中，带有较强隐蔽性。伴随美国对华战略的调整和日本南海政策深度嵌入美国“印太战略”的特征逐渐显化，其分散在各领域的政策经由南海地区事务关联中国周边安全的逻辑线索也日渐清晰。 关键词： 日本;南海政策;印太战略;战术性渗透;战略性应对。 作者： 鞠海龙，暨南大学国际关系学院教授、博士生导师；卢美帆，暨南大学国际关系学院博士研究生。 《日本学刊》2025年第2期
日本南海政策的战术性渗透 日本南海政策的战术性渗透是日本以其与东南亚国家的经济关系为基础，发展政治互信、安全合作，渐次形成日本对南海地区事务影响力的政策隐蔽演进的过程。这一过程中，日本南海政策经历了与东南亚国家经济关系的全面恢复，对南海地区传统和非传统安全影响的升级，以及借力日美同盟框架全面拓展南海地区安全影响力等三个阶段。 “赔偿外交”是日本以经济手段启动南海政策的起点。20世纪50年代，日本通过出台《开展东南亚经济合作基本方针》、加入“科伦坡计划”等一系列举措，打开了恢复与东南亚国家经济关系的通道。60—80年代，日本首创东南亚开发部长会议，完成了与东南亚主要国家的战争赔款谈判，对东南亚国家大量投放ODA，并通过牵引东亚“四小龙”“四小虎”形成“雁形发展”序列，建构起对东南亚国家经济的结构性联系。1992年，日本成为东盟最大贸易国。21世纪头20年，日本也一直是东南亚国家最重要的贸易国和ODA援助国之一。长期稳定的经济关系产生了积极的社会政治效应，新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究所调查显示，东南亚国家民众对外国的信任评价结果，日本一直优于美国、欧盟和中国。 日本南海政策转向安全领域始于1981年时任首相铃木善幸提出的“周边海域一千海里航线防卫”主张。1997年日本出台的《防卫白皮书》《日美防卫合作指针》又提出“周边有事”原则，将南海重新纳入安全防卫的范围。2004年，日本主导16国签署《亚洲地区反海盗和武装劫船合作协定》，以非传统安全成功增进了与南海地区国家政治、安全的信任。其后，日本自卫队开始频繁参与美国主导的南海地区联合军演。2014年日本“防卫装备转移三原则”和2015年新版《政府开发援助大纲》打破了日本对东南亚国家提供军事支持的法律限制。2016—2021年，日本先后与菲律宾、马来西亚、印尼和越南等国签署双边《防卫装备与技术转移协定》，成为影响南海地区安全秩序的重要域外国家之一。 日本南海政策深度绑定日美同盟的战略框架肇端于2007年两国《同盟的变革：日美安全及防卫合作进展》和《军事情报保护协定》对双边军事安全战略的系统绑定。2011年至今，日美在南海地区强化军事合作，以及实现“战时”“平时”无缝衔接，维护两国南海安全共同利益等政策意向持续走强。十数年来不间断的频繁高层对话和共同声明等联合文件就日美两国在南海地区双多边军事安全合作的反复表达以及稳定的政策共同针对对象显示出，日本南海政策已从经济关系恢复，经由政治、安全信任培育，进阶至依托日美同盟完成战术性“借船出海”的演进阶段。 日本南海政策的战略性应对转向 美国以南海为抓手对华地缘安全施压的政策，提高了日美同盟对日本南海政策军事安全责任的担当阈值。2022年，日本“新安保三文件”从战略投入、战略目标及战略途径等方面全面调整了其防卫安全战略，针对战略对象“防”“攻”易位，依托日美同盟拓展与南海周边国家安全关系，推动地区威慑一体化，以及诱导南海周边国家形成共同安全对象等，加速了日本南海政策从战术碎片化积累到战略系统性转向的过程。 日本“新安保三文件”首要内容是定位对华战略和确立攻势战略。2022年版《国家安全保障战略》中，日本明确将中国崛起视为“迄今最大战略挑战”。同年出台的《防卫白皮书》中，日本将中国南海维权描述成“以强大军力支撑南海权益主张的危险行为”，指责中国“单方面改变南海现状的企图”和“南海军事设施建设”使“日本和其他国家压力倍增”，强调中国是“日本前所未有的最大战略挑战”。2024年《外交蓝皮书》再度确认了“中国外交、军事动向是日本及国际社会迄今最大挑战”的战略定位。同年，日本防卫省发布的《中国在南海的行动》再次以“中国南海行动极具军事化特征”等定性表达对中国的敌意。确立战略假想敌的基础上，“新安保三文件”还赋予日本加强琉球群岛军事基地远程打击能力建设，以及在“迫不得已”和“迫在眉睫的威胁”等非客观参照规则情况下使用“反击能力”打击敌方疆域内目标的军事行动原则。 依托日美同盟建构对华地区威慑一体化是日本南海政策转向的核心战略。日美两国防长、外长会议推动“无缝协作”的现代化联盟定位，岸田文雄“印太新计划”所谓“基于规则的国际秩序”和“志同道合国家”为日美同盟附上的意识形态色彩，以及2024年《美日领导人联合声明》发展两国“契合实际”的“全球伙伴关系”以应对复杂地区安全挑战等定义，为日本地区安全战略深度纳入日美同盟奠定了基础。美国改组驻日美军支持日本建立“统合作战司令部”的计划，升级日美情报、侦测、监视协同等强化“延伸威慑”等举措，形成了对日本在南海地区推动政策威慑一体化的政策合力。 系统性强化与东南亚国家军事安全合作是日本对南海地区共同安全方向性诱导的主要策略。2022—2024年，日本先后通过首脑会晤和防长、外长会议等形式，与菲、越、印尼等国进行了20余次正式会谈，所有会议都不同程度地涉及针对中国的表述及相关南海地区安全、秩序的讨论。其间，日本还将马来西亚、越南两国纳入“政府安全保障能力强化支援机制”（OSA），并与菲律宾正式签署带有“准同盟”性质的《互惠准入协定》，重点提升了与南海争端当事国的军事互动关系。2023—2024年，日本还多次派遣直升机航母和驱逐舰等参加美军同南海周边国家的双边、多边联合军演，成为影响南海地区安全的重要域外力量。 日本南海政策的实现策略 日本南海政策是以区域区点为抓手实现地区大国的竞争目标，因此提升军力和构建区域性安全关系优势成为其两大基础策略。“新安保三文件”出台后，日本立即执行了逐年增加防卫预算的计划。2023年度，日本防卫预算增至GDP的1.15%，2024年度又增至1.24%。军费预算的大幅增加为日本军备升级提供了广阔政策空间。2023—2025年初，日本先后提出10余项大规模军备提升计划，并加快了琉球群岛军事基地化和增加“离岛防卫”能力的建设速度。军备建设同时，日本还推动了“海军攻势战略”的海上防卫一体化能力建设，出台了“日本海上保安厅统制要领”，提出“有事”状态下日本海上保安力量和海上自卫队统一指挥的原则，并将其作为日本未来海上力量运用的最基础原则之一。 融入美国主导的战略小多边机制是日本加强与“志同道合国家”合作、打造“多层次网络朋友圈”，以在南海、西太平洋地区发挥更多地缘政治作用的重要抓手。2023年至今，日本先后加入并推动了日美韩、日美菲、日美澳等三边和日美澳菲、日美印澳等四边机制的发展。由于这些小多边机制均以中国为地区地缘战略竞争对象且普遍将南海地区安全视为最为关切的地区不安全因素之一，因此成为日本以其南海政策联结南海域内外力量、构建地区安全优势的主要策略。 牵引北约等域外力量对南海地区进行的战略投射是日本南海政策的第三大实现策略。以“自由、开放和基于规则的国际秩序”为借口，日本不仅有效推动了日英《互惠准入协定》和《日法合作路线图》的出台，而且作为北约“印太伙伴”的一员渲染“中国对欧洲大西洋安全构成系统性挑战”，并与北约签署《个别针对性伙伴关系计划（2023—2026年）》，确认了在16个领域开展防务合作，明确了“有事状态”下相互支援的原则。受此影响，北约持续将中国视为“跨区域的战略威胁”，英国、意大利、法国等北约成员国在“印太”地区的活跃度迅速提升。 日本南海政策趋向固化的战略考量 日本南海政策转向是嵌入了美国对华战略及其“印太”安全架构的伴生性质变。日本意图从“经济大国”转向“政治大国”，并谋求东亚西太平洋地区主导权，必然诱发其针对中国的战略竞争。以南海周边安全阻滞中国地区影响力，正是日本实现其地区战略目标的必然选择。概言之，外部战略环境变迁和国家战略目标的双向牵引，加之日本国内保守势力的对华认知始终难以客观理性，以及在此基础上诱导和激活的社会疑华、防华意识的蔓延，使日本南海政策转向并固化有了其历史必然性。 美国对华战略的调整及其通过日美同盟体系形成对日本国际战略的定向引导成为决定日本南海政策方向与边界的主导性力量。据不完全统计，2015—2023年，美国海军在南海及周边海域开展所谓“航行自由行动”不下45次，其中有40次进犯中国南沙、西沙群岛海域，至少12次闯入黄岩岛、渚碧礁与美济礁12海里范围。2019年，美国出台《印太战略报告》，强调日本作为盟友对美国对外战略竞争保持长期优势的关键作用。2022年至今，日美围绕地区安全议题举行双边首脑会议、外长会议10次，外长、防长“2+2”会议18次，聚焦“延伸威慑”相关会议4次，其中提及“中国在南海、东海的行动破坏国际法及航行自由”15次，“共同维护自由开放的印太”20次。日本逐渐转型为受日美同盟战略牵引并激发出新动能的战略追随者，两国安全战略深度捆绑的过程中，日本南海政策的方向被进一步锁定。 进入21世纪，日本“政治大国”目标与中国崛起为世界强国的结构性矛盾伴随两国综合实力对比变化而日渐突出。2015年，日本对华威胁认知进入稳定通道，以中国为假想敌的地缘政治竞争成为常态。伴随中日经济实力对比易位，两国关系年度分值也由2020年的-58.9分进一步下滑到2022年的-69.3分。2021年后，日本以南海地区安全为由加强支持菲律宾等国南海主张的政策，潜藏的是日本以经济大国起步追求“政治大国”目标过程中，面对中国从政治大国迅速崛起为政治、经济等全方位大国的焦虑，以及日本试图以南海地缘政治为切入点，寻求地区战略影响力，实现对华地区影响力相对平衡的战略目标。 在对华经济竞争失利状态下，日本另辟蹊径发展军事力量以谋求“政治大国”地位。21世纪第二个十年，日本右倾势力迅速崛起并以突破“和平宪法”限制为抓手，迅速掌控日本政坛。政治右倾迅速发展的十数年间，日本以“中国威胁”为借口谋求介入南海地区事务的合理性产生了明显的社会效应。日本民众对“扩大自卫队规模”的支持率从2000年的13%增加到2023年的约41.5%。2023年民调显示，支持“日本加强防御措施”的受访者占比高达68%。2024年民调显示，57%的受访者赞同日本拥有“反击能力”，84%的受访者认为“日本国家安全受到威胁”，其中91%认为“中国构成威胁”，日本民众对华“有亲近感”占比从2002年的49.1%降至2024年的12.7%。日本民众对以中国为假想敌发展军事力量的态度变化减弱了日本介入南海地区安全事务并实施相关军事政策与安全行动的内部制约力。 日本南海政策的本质与中国的应对 日本南海政策的底层逻辑与日本对华战略定位和日本对南海地缘政治价值的战略认知有关。作为美国主导的国际秩序守成者同盟，日本以积极心态拥抱中国崛起的可能性极小。在日本来看，其在日美同盟主导东亚国际秩序状态下所能享受到的权利和利益是中国取代美国并重塑东亚战略格局后无法给予的。中美战略竞争结果决定着日本能否继续以一个次级力量的身份塑造有利于自身发展的东亚国际秩序。对于20世纪既已提出“政治大国”目标的日本，依托日美同盟参与有利于自身的东亚秩序，远比适应区域内其他大国重新塑造的地区秩序更有吸引力。 当前，在日本“政治大国”目标与中华民族伟大复兴目标并立的背景下，双方对周边安全和地区秩序的各自追求和不同方向框定了日本南海政策对中国的对抗性。美国对华战略中短期内难以重回“竞争+合作”的大趋势进一步锁定了日本对华战略方向的不可逆性。石破茂和特朗普当前政策重点暂不在南海，可能会暂时缓解过去一两年南海地区安全的紧张态势，但不会根本改变南海问题的基本方向。当前日本南海政策的既有方向、既有趋势大概率也会继续。 中国与日本互为近邻，这是两国无法改变的事实，也是处理双边关系时必须面对的现实。不管对中国还是对日本，拥有一个可以合作、共同致力于亚洲和平发展的邻居，远比处于一种在战略上将对方视为威胁的关系状态更符合两国自身的国家利益。目前日本追随域外强权而选择的南海政策有其利益的考量，但中国以人类命运共同体建构国际秩序的战略方向，势必打破日本这一政策框架。目前，中国宜明辨中日间的利益差别，强化中日同为亚洲国家的“共同命运”认知，在亚太国际秩序的发展过程中，重塑更为平等的中美日三边关系。 排版|崔竞丹 本文来源于《日本学刊》，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
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